REGULACIÓN PENAL DE LOS DELITOS AMBIENTALES (Legislación Peruana)
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DELITOS AMBIENTALES
BIEN JURIDICO PROTEGIDO Y TÉCNICA LEGISLATIVA
INTRODUCCION
El presente trabajo no tiene por objeto desarrollar un análisis de los “delitos ambientales” desde el punto de vista de la teoría del delito, no interesa en esta ocasión desmenuzar la estructura típica de cada uno de los ilícitos penales de tinte ambiental contenidos en nuestro Código Penal y legislación complementaria, pretendo en esta oportunidad brindar al lector una acabada óptica del bien jurídico que se pretende salvaguardar mediante la regulación penal normativa del medio ambiente, y la forma de lograr dicho objetivo, es decir, la técnica legislativa utilizada. Ello a la luz de la legislación nacional actual en la materia, respecto de la cual se analizaran los logros y virtudes alcanzados, así como también las carencias y deficiencias que posee nuestro ordenamiento jurídico.-
Amén de lo mencionado, y fundamentalmente, la intencionalidad ínsita en este ensayo es lograr exponer, con la mayor claridad posible, los alcances del bien jurídicamente protegido en materia medioambiental, y las reales necesidades de contar con una regulación penal ambiental autónoma, completa y moderna, a fin de dar un adecuado tratamiento a las demandas que al respecto nos impone la manda constitucional de protección y preservación del medio ambiente. Ello, no sin estudiar las dificultades existentes en el largo camino que lleva a concretar tal objetivo.-
De tal modo, abordaré el análisis de la cuestión teniendo como piedra basal el imperioso menester de brindar al medio ambiente una adecuada tutela de tinte penal, efectuando un exhaustivo análisis del bien jurídico protegido en los “delitos ambientales” y la técnica legislativa empleada a tal fin.-
CAPITULO I
BIEN JURIDICO PROTEGIDO
Desde la segunda mitad del siglo pasado, se ha ido gestando un movimiento –primero internacional y luego trasladado a los diferentes Estados-que centró la atención en las problemáticas medioambientales que comenzaron a manifestarse con el advenimiento del desarrollo –cada vez más acelerado- tecnológico e industrial y, asimismo, la necesidad de proveer una regulación normativa que dé solución a las mismas.-
Si bien es innegable que, pese a su juventud, el derecho ambiental ha tenido una magna eclosión y desarrollo, no es menos cierto que la necesidad de proteger y preservar el medio ambiente es cada vez mayor. El ordenamiento jurídico aparece como insuficiente a la hora de regular las múltiples actividades o acciones con consecuencias ambientalmente perniciosas. Debe destacarse que en las legislaciones proliferan las normas de carácter administrativo, es decir, que gran parte de ellas se refieren a las obligaciones del Estado respecto del ambiente y a las acciones que se deben adoptar para su protección, restauración y preservación y, eventualmente, a las sanciones aplicables ante las correspondientes infracciones. Es por ello que en el proceso -normativo- de control social, y ante la exigüidad del derecho administrativo, el derecho penal aparece como una herramienta valida y sumamente útil a los fines de completar la tarea de regulación de conductas, máxime desde que el derecho a gozar de un medio ambiente sano, equilibrado y apto, alcanzó jerarquía constitucional (art. 41 de la Constitución Nacional).-
Sin embargo, tratándose el derecho penal de una normativa que entra en acción como ultima ratio y para tutelar aquellos bienes jurídicos que poseen una entidad tal que una afectación a los mismos es considerada como una conducta sumamente grave y disvaliosa, en nuestra materia deviene indispensable abocarnos al estudio del bien jurídico protegido en los “delitos ambientales”. Ello, puesto que de tal manera lograremos determinar si resulta ajustada una regulación penal ambiental y, en caso afirmativo, delimitaremos los alcances del bien jurídico protegido, lo que -a su vez- servirá de guía a la hora de prevenir y sancionar las conductas consideradas penalmente disvaliosas y, por ende, merecedoras de un reproche penal.-
El ordenamiento jurídico argentino contiene un amplio plexo normativo en materia ambiental, sin embargo, la regulación de “tinte” penal resulta escueta y, como ya estudiaremos, lamentablemente impropia. El Código Penal, en el Libro Segundo, Titulo VII, recepta los Delitos contra la Seguridad Pública, y dentro del Capítulo IV, los Delitos contra la Salud Pública, los que –en los artículos 200 a 208- tipifican los delitos de envenenamiento o adulteración de aguas potables o alimentos o medicinas, los que si bien tienen una evidente conexión con la cuestión ambiental, resulta obvio que -desde su origen- responden a la necesidad de proteger otro bien jurídico (salud pública) pero no concretamente el “medio ambiente”. Lo propio ocurre con la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos.-
Particularmente, la Ley 24.051 contiene en su Capítulo 9 un régimen penal correspondiente a la materia que regula, estableciendo en el artículo 55 que “Será reprimido con las mismas penas establecidas en el artículo 200 del Código Penal, el que, utilizando los residuos a que se refiere la presente ley, envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general.- Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez (10) a veinticinco (25) años de reclusión o prisión.”. En atención a dicha norma, la doctrina se ha mostrado vacilante en cuanto a las posturas tomadas respecto del bien jurídico tutelado. Si bien hay quienes sostienen que la ley referenciada importó la introducción al régimen penal nacional de un nuevo bien jurídico a proteger, esto es el “medio ambiente”, existen aquellos que afirman que la Ley 24.051 se ocupa de tutelar un bien jurídico ya existente, la “salud pública”. La primer corriente doctrinaria, en la que se enrola Carlos Creus, explica que la norma del art. 55 y concordantes de la ley 24.051 no se restringe a la protección de la salud de la población, sino que tiene un alcance mayor, “una conceptualización más amplia comprensiva de la salud de todos los componentes vivos que interactúan en el ecosistema”. A su turno, el sector opuesto opina que, amén de la remisión a las “mismas penas establecidas en el artículo 200 del Código Penal”, la referencia a la peligrosidad para la salud lleva a considerar que, por muy ofensiva que sea para el medio ambiente la conducta desplegada por el sujeto activo, si con ella no se pone en peligro “la salud” no resultaría típica, de lo que se concluye que el bien jurídico tutelado sigue siendo la “salud pública”.-
En función de lo hasta aquí expuesto, y a fin de estudiar la necesidad y utilidad de una regulación penal ambiental, resulta indispensable efectuar un análisis de la consistencia del bien jurídico protegido en los “delitos ambientales”. Y ello es así por cuanto, de no existir afectación al bien jurídico, la ley carecería de razonabilidad y consecuentemente el juez penal se vería imposibilitado de aplicar la sanción correspondiente. El bien jurídico constituye una categoría fundamental del derecho penal, pues es su razón de ser, el motivo que justifica la punición de conductas, y que permitirá interpretar la voluntad del legislador, de ahí la necesariedad de su análisis.-
James Reátegui Sánchez, en su ensayo titulado “Consideraciones sobre el bien jurídico tutelado en los delitos ambientales”, citando a José Hurtado Pozo y a Claus Roxin, expone que “Los bienes jurídicos no son tales porque el legislador los haya catalogado abstractamente en una norma jurídica, que puede estar supeditada quizá a un evento o situación coyuntural, sino porque, representan presupuestos indispensables para la vida en común. En general, los “bienes jurídicos son circunstancias dadas o finalidades que son útiles para el individuo y su libre desarrollo en el marco de un sistema global estructurado sobre la base de esa concepción de los fines o para el funcionamiento del propio sistema.
Así las cosas, para delimitar el concepto y alcance del bien jurídico tutelado en la materia que nos ocupa, resulta menester determinar qué es lo que entendemos por ambiente. Néstor Cafferatta, refiriéndose al concepto de daño ambiental, explica que el mismo variara de acuerdo a la noción de ambiente que se tenga y adopte, por lo que “Si se adopta una noción restringida, como la que identifica al ambiente con el patrimonio natural o con los recursos naturales, o incluso la de algunos autores como la de Ramón Martín Mateo que ve en la noción de ambiente o en la de Derecho ambiental la tutela de bienes naturales —elementos de titularidad común y de características dinámicas—, concretamente, el aire y el agua, factores esenciales para la existencia del hombre sobre la tierra; que piensan que el suelo es objeto de otra disciplina como la del ordenamiento global territorial o el derecho urbanístico, es indudable que el concepto a seguir va a ser una doctrina que, como en el caso de Jorge Bustamante Alsina, en Argentina, califica de daño ecológico. El daño ecológico es el que recae sobre bienes del patrimonio natural, es decir, sobre recursos naturales, el que afecta al agua, al suelo, la flora, la fauna y al aire.- En cambio, si se adopta una noción de ambiente más amplia, como aquella que incluye al paisaje o a los bienes del patrimonio cultural, sin lugar a dudas se va a poder enmarcar tanto el daño al ambiente como a los recursos naturales e, incluso, a los recursos que podemos calificar de culturales o bienes y valores colectivos, y, aún más, el daño al equilibrio ecológico, dentro del concepto de daño ambiental. De manera que, lo que debemos preguntarnos es ¿qué es el ambiente?, para poder, una vez adscritos a una de estas posturas, restringida o amplia, avanzar en el concepto de daño ambiental.”
De tal modo, entiendo que el camino correcto para abordar esta encrucijada será acudir a la norma fundamental de nuestro país, la que en su artículo 41 reza: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.- Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.- Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.- Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.”. A su turno, la Ley General del Ambiente Nro. 25.675 -originada a raíz del mandato constitución transcripto supra- bajo el titulo “Bien Jurídicamente Protegido” dispone en su primer artículo que “La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.”, y en su segundo artículo que “La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos: a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas; b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria; […]; d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales; e) Mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos; f) Asegurar la conservación de la diversidad biológica; […].”.-
De este modo, las normas referenciadas, de máxima jerarquía en nuestro ordenamiento jurídico, e inspiradas en compromisos internacionales asumidos por nuestro país tales como la Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo de 1.972 y la Conferencia “Cumbre de la Tierra” de Rio `92, se constituyen en la herramienta fundamental que permite afirmar que el bien jurídico tutelado (“medio ambiente”) se enmarca en una noción amplia y antropocéntrica, constituyéndose por el patrimonio natural (aire, agua y suelo) y cultural, los recursos naturales y la diversidad biológica. Ello, dentro de los límites del “desarrollo sustentable”, definido por Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1.987, como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.-
CAPITULO II
TECNICA LEGISLATIVA
El bien jurídico “medio ambiente”, tal como lo definiéramos más arriba, dada su naturaleza y complejidad propia de la modernidad de los derechos que representa, importa una dificultosa tarea a la hora de proceder a su regulación jurídico penal.-
Las notas propias del derecho ambiental, es decir, sus características de colectivo y difuso, nuevo e interdisciplinario, y cuyo dinámico bien jurídico a tutelar no reconoce limites espaciales ni temporales, rompe con la estructura y teoría clásica de los delitos y el derecho penal. Ello es así puesto que, como veremos, para brindar una adecuada protección al “medio ambiente” se impone menguar y traspasar una serie de principios y límites fuertemente arraigados en el pensamiento jurídico penal.-
Como ya adelantara, el derecho ambiental se constituye en su mayor parte de normas de carácter administrativo, por lo que los problemas descriptos en el párrafo que antecede no han representado mayores obstáculos. Empero, tal ventaja no resulta tolerable dentro del marco derecho penal, y resulta insoslayable que los ordenamientos jurídicos modernos se encuentran enfocados a un endurecimiento de su política criminal, incluyendo en sus catálogos a los “delitos ambientales”, de modo que ya no parece admisible evadir el tratamiento de la problemática legislativa que implica la incriminación de conductas ambientalmente nocivas.-
Muchos pensadores, echando mano del principio de “mínima intervención”, aludiendo a que el derecho penal debe aplicarse como ultima ratio se han encargado de minimizar la problemática en tratamiento. Mauricio Márquez Buitrago ha expuesto que “Desde la dogmática jurídica, las carencias reputadas al derecho penal son justificadas a partir del principio de mínima intervención, por tanto, el derecho penal ambiental no puede convertirse en la panacea de la protección del ambiente, debe ser un recurso de última instancia en la intervención de las libertades individuales, respondiendo a la concepción del derecho penal como Ultima Ratio y por tanto como último medio de control social, característico de las sociedades liberales”(ROXIN, 1976: 314). En efecto, sería inapropiado intentar evitar conductas no deseadas a través de la represión por medio del derecho penal. Los problemas debidos a las conductas lesivas del ambiente, deberán de resolverse a través de la razón y el acceso a la información, educando, sin depender de las sanciones que puedan implementarse a través del derecho penal. No obstante, es necesario señalar que la dificultad de penalizar las conductas que atentan contra el ambiente radica, entre otros factores, en el hecho de que la mayoría no son bienes jurídicos de apropiación individual y, sin embargo, son susceptibles de ser aprovechados por la colectividad, razón por la cual es fundamental su protección jurídica, incluso, por la vía del derecho penal.” y que “…más allá de las discusiones en torno al papel de las penas en el proceso de control social, no cabe la menor duda de que el derecho penal representa una herramienta válida para la protección del ambiente en función de su utilidad general preventiva, tanto positiva como negativa. La primera, entendida como medio auxiliar de reforzamiento de la conciencia social sobre la importancia del bien jurídico ambiental y la gravedad de determinadas conductas en su contra y la segunda, como medio de disuasión no vinculada a la gravedad de la sanción, sino como aumento de la certeza en la persecución y el castigo.”
De lo expuesto por Márquez Buitrago, en relación a la utilidad de la protección penal del ambiente, surge el interrogante acerca del carácter retributivo o preventivo del derecho penal ambiental. Al respecto debo decir que la definición clásica del derecho penal ha debido completarse a la luz de la consagración de los nuevos derechos, de modo de procurar una efectividad conglobante de todo el ordenamiento jurídico nacional. Sebastián Soler, con cita de Liszt-Schmidt, define al derecho penal diciendo que “Una norma del derecho es una norma penal cuando su sanción asume carácter retributivo.- Derecho penal es la parte del derecho compuesta por el conjunto de normas dotadas de sanción retributiva.”, concepto que viene a ser completado por Ricardo C. Nuñez (citando a Soler y a Jiménez de Asúa), quien explica que “el derecho penal, como tarea legislativa, ya no se limita a asociar al delito consecuencias esencialmente represivas, sino, también, consecuencias exclusivamente preventivas. Es así como, en relación a su misión, en el derecho penal ya no predomina el "monismo", sino el "binarismo". Las lógicas palabras de tan autorizada doctrina me lleva a restar importancia a la disquisición sobre el carácter retributivo o preventivo del derecho penal ambiental, en tanto entiendo que, sin perjuicio de las particularidades propias de cada una de las ramas del derecho, el ordenamiento jurídico de un país ha de operar de un modo armónicamente coordinado y utilizando todas las herramientas disponibles, penales o no, a efectos de lograr alcanzar los objetivos y mantener incólumes los principios constitucionalmente consagrados.-
Continuando, con el análisis de los tópicos propios del derecho ambiental que rompen con las bases clásicas del derecho penal, merece la pena destacarse que el bien jurídico en estudio, es decir el medio ambiente, afecta a la colectividad toda, se trata de un bien jurídico colectivo o universal, que mantiene conexión con la noción de interés difuso. De ahí que la inclusión del ambiente como objeto de tutela haya generado resistencia en parte de la doctrina. James Reátegui Sánchez refiere que más allá de la distinción doctrinaria entre los que se postulan en favor de los bienes jurídicos de naturaleza individual y los que lo hacen respecto de los colectivos, “…la discusión gira en torno a su naturaleza, a su legitimidad en la protección, a su vinculación material con los bienes jurídicos personales y a la instrumentalización de las técnicas legislativas para la formulación de los tipos de injustos encargados de su protección. Y no puede obviarse, las dificultades que plantean los bienes jurídicos colectivos en relación con su conflictividad con otros intereses”, y cita a Roxin al sostener que en “...tales hechos delictivos el bien jurídico protegido sólo reconoce a menudo de una forma difusa, porque los tipos delictivos, en lugar de describir formas concretas de lesión del bien jurídico, tienden a describir situaciones de peligro abstracto que se sitúan en una fase previa a la producción del daño. Lo cierto es que las críticas al contemplamiento de bienes jurídicos colectivos, responden a un espíritu conservador, reduciéndose –una vez más- a la oposición a la expansión del derecho penal a nuevas áreas inexploradas fundada en la idea de última ratio de la norma penal.-
Por otro lado, en relación a la descripción típica usual en esta clase de hechos delictivos y la técnica legislativa utilizada, debe advertirse que proliferan la tipificación de delitos de peligro abstracto y la utilización de leyes penales en blanco. Conocidas son las críticas que ha recibido esta forma de legislar, máxime en una legislación como la de nuestro país que, lamentablemente, no ha alcanzado el grado de madurez necesario como para comprender que el uso de estos recursos legislativos no importa necesariamente el quebrantamiento de principios y garantías de orden constitucional (especialmente del principio de legalidad).-
En prieta síntesis, el tipo de peligro abstracto es aquel en que la norma castiga una conducta por considerarla peligrosa en sí misma sin necesidad de que se produzca un resultado, es decir que la propia ley presume dicho peligro sin necesidad de ser probado. De este modo se pretende evitar la efectiva producción de la consecuencia dañosa. Asimismo, conllevando estos tipos una menor actividad interpretativa por parte de los jueces, en tanto la sola realización de la conducta consuma el delito, evita lidiar con los tecnicismos sumamente complejos propios de esta temática.-
Más complejo resulta el empleo de las llamadas “Leyes Penales en Blanco”. Estas son definidas en palabras de Soler como “…aquellas disposiciones penales cuyo precepto es incompleto y variable en cuanto a su contenido y en las que solamente queda fijada con exactitud invariable la sanción.- El precepto debe ordinariamente ser llenado por otra disposición legal o por decretos o reglamentos a los cuales queda remitida la ley penal. Esos decretos o reglamentos son, en el fondo, los que fijan el alcance de la ilicitud sancionada, ya que, en la ley, la conducta delictiva solamente está determinada de una manera genérica.”
La constitucionalidad de este tipo de normas ha sido reiteradamente puesta en jaque, y en ocasiones con razón, pero debe tenerse en cuenta que existen diversas modalidades de legislar “en blanco” y no todas ellas conllevan la tacha de inconstitucionalidad. El Dr. Eugenio Raúl Zaffaroni, con incuestionable autoridad, ha dicho que “La ley penal en blanco siempre fue sospechosa de lesividad al principio de legalidad formal y, además, abrió la puerta a la analogía y a la aplicación retroactiva, motivos con los que bastaría para considerarla inconstitucional. Si a ello se agrega que configura hoy una clara vía de delegación de la potestad punitiva por parte del poder legislativo, y que quiebra la cláusula de ultima ratio, parece haber poco que discutir a su respecto. No neutraliza la inconstitucionalidad de las leyes penales en blanco el argumento de las materias inestables que las requieren, aduciendo que los rápidos cambios no podrían ser seguidos por el legislador penal, pues no hay materia que requiera cambios tan rápidos y que sea seriamente necesitada de previsión punitiva; por otra parte, ésa es precisamente la función irrenunciable del legislador.- Las únicas leyes penales en blanco cuya constitucionalidad es tolerable son las llamadas impropias, o sea, las que reenvían a otra norma emanada de la misma fuente. Este reenvío puede ser interno (a otra disposición de la misma ley) o externo (a otra ley de igual jerarquía que la penal). Tales leyes serán constitucionales en la medida en que el complejo resultante de ambas normas no viole alguno de los otros principios limitativos a que se hace referencia (estricta legalidad, proscripción de la analogía, no retroactividad, etc.).
De todo lo hasta aquí expuesto se colige que, en materia de técnica legislativa, el derecho penal ambiental se impone como un nuevo desafío, exigiendo para su adecuada y eficaz implementación la utilización de herramienas que, pese a que resulten atípicas, devienen de suma utilidad, y que, mediante una cuidadosa utilización pueden lograr resultados satisfactorios sin mengua de principios o garantías constitucionales.-
CONCLUSIÓN
En función del análisis desarrollado a lo largo de esta presentación podemos concluir que el derecho penal ambiental requiere de una regulación propia y autónoma, no bastando a este altura conformarse con una protección de la “salud pública” como bien jurídico protegido. El medio ambiente resulta ser un concepto bastante más amplio que el de salud pública, aunque pudiera ser compresivo de aquella. Y si bien la salud pública abarca tipos penales con implicancias ambientales y que por ello reporta una protección indirecta del ambiente, no resulta suficiente al efecto de dar una protección completa al bien jurídico objeto del presente ensayo. –
Resulta nítido que la “creación” e inclusión del medio ambiente como bien jurídico dentro del catálogo de nuestro Código Penal, no resulta una exigencia caprichosa, sino el cumplimiento de la manda constitucional, que será de suma utilidad e inspiración a la hora de interpretar, aplicar y sancionar las conductas ambientalmente nocivas y por ello penalmente reprochadas.-
En definitiva, la tipificación de las conductas disvaliosas desde el punto de vista ambiental dependerá de una cuestión de pura política criminal, que habrá de nutrirse de los preceptos constitucionales (art. 41) y para cuyo logro será necesario adquirir el grado de madurez suficiente como para echar mano de las herramientas legislativas disponibles y hábiles para el logro de un sistema normativo eficaz, tanto desde el punto de vista de su aplicabilidad como del éxito material.-
[1] Carlos Creus, “Derecho Penal Parte Especial”, Tomo 2, 6ta Edición actualizada y ampliada, Astrea, Buenos Aires, 1.998.-
[2] “Consideraciones sobre el bien jurídico tutelado en los delitos ambientales”, por James Reátegui Sánchez, Abogado. Alumno del postgrado en la Carrera de Especialización en Derecho Penal, Universidad de Buenos Aires-Argentina. Auxiliar Docente en Derecho Penal en la UBA. (Artículo extraído de la web: http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/11/consideraciones.htm).-
[3] Néstor Cafferatta, “Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales. La responsabilidad por daño ambiental”, pag. 87. (http://www.pnuma.org/deramb/documentos/VIProgramaRegional/3%20BASES%20DERECHO%20AMB/10%20Cafferatta%20Resp%20por%20dano%20amb.pdf).-
[4] Ricardo C. Nuñez, “Manual de Derecho Penal. Parte General”, 4ta Edición actualizada por Roberto E. Spinka y Félix González, Marcos Lerner Editora Córdoba, 1999, pag 16.-