INTRODUCCIÓN
La teoría de la burocracia iniciada con los trabajos
de Max Weber, ha sido uno de los paradigmas axiales en la teoría de la
organización. La bastedad de sus aportes transciende el ámbito organizativo, ya
que la burocracia es una organización de carácter social y político, diseñado
como medio eficaz para asistir a los modernos estados.
Es entonces nuestra
pretensión, abordar las dimensiones del modelo de burocracia weberiana, a fin
de comprender la esencia técnico-política de este fenómeno, para luego
construirla con aportes posteriores, en buena parte críticos gestados en
economía, la sociología y la propia teoría de la organización, que dan cuenta
de las buenas dimensiones que ha cobrado la burocracia.
Cabe aclarar que si
bien, nuestro tratamiento del fenómeno burocrático recibe su identidad desde la
concepción pública, este modelo organizativo también ha sido adoptado en las
grandes empresas privadas a través de formas corporativas y profesionales.
ENFOQUE
ESTRUCTURALISTA DE LA ADMINISTRACIÓN
I-
MODELO BUROCRÁTICO DE LA ORGANIZACIÓN:
Una
de las primeras y más importantes contribuciones a la teoría de las
organizaciones, la efectuó el sociólogo alemán Max Weber (1864-1920). Un
extenso trabajo de investigación que produjo un resultado que presenta como una
forma ideal de organización lo que denominó la burocracia. En 1800 las
organizaciones eran una forma de extensión de la estructura familiar. El
proceso de contratación de personal y las promociones y ascensos no se
realizaban de forma adecuada, se utilizaba para esto la recomendación o el
carácter subjetivo de selección de acuerdo a la preferencia o empatía como
criterio de evaluación.
Durante el proceso de la Revolución
Industrial, con el crecimiento de las organizaciones en tamaño y en cantidad de
empleados, estas deficiencias de selección se hicieron más notables en la
eficiencia organizativa.
La propuesta del modelo burocrático
de Weber, presenta una alternativa racional y eficiente de organización que
presenta las siguientes características:
1. División del trabajo. Esta división se realiza bajo dos parámetros
importantes, la autoridad y la responsabilidad. Cada trabajador debe tener bien
definidas una autoridad si el cargo lo amerita y una responsabilidad en el
cumplimiento de unas funciones determinadas.
2. Cadena de Mando. Los puestos de trabajo estaban organizados bajo
una cadena de mando, bien definida, que determinaba claramente a cada empleado,
ante quien debía responder y cumplir con sus funciones.
3. Proceso de selección. Este proceso se hacía de acuerdo a las
competencias técnicas, que se verificaban por medio de evaluaciones, formación
o educación comprobada.
4. Reglas de Control y Rendimiento individual. Se establecieron reglas estrictas de
comportamiento y controles de rendimiento escritos, que se aplicaban de manera
impersonal y uniforme.
5. Propiedad de equipos de trabajo. La propiedad de los equipos eran del puesto o
sitio de trabajo, ya dejaron de pertenecer a la persona que ocupaba el cargo o
puesto de trabajo.
6. Función Administrativa. Esta función debía ser asumida por profesionales
de carrera, a quienes se les asignaba un salario fijo mensual.
A pesar de la importancia del aporte
a la teoría de la organización de empresas realizaba por Weber, esta no se
aplica en Estados Unidos hasta los años 40.
II-ORÍGENES
DE LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA.
La teoría de la burocracia se puso en práctica en la
administración hacia la década de 1940 debido a las circunstancias siguientes:
·
Oposición y contradicción, de la teoría
clásica y la teoría de las relaciones humanas, para presentar un enfoque global
integrado y totalizador de los problemas organizacionales.
·
La necesidad de encontrar un modelo de
organización racional capaz de caracterizar todas las variables involucradas
así como también el comportamiento de sus integrantes.
·
El creciente tamaño y la complejidad de las
empresas exigía modelos organizacionales mejor definidos.
·
El resurgimiento de la sociología de la
burocracia. Según esta teoría, se puede pagar a un hombre para que actúe y se
comporte de cierta manera predeterminada, la cual debe explicársele exacta y
minuciosamente, impidiéndosele, que sus emociones interfieran con su desempeño.
La sociología de la burocracia propuso un modelo de organización y los
administradores no tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas. A partir de
allí surge la teoría de la burocracia en la administración.
III-
ORÍGENES DE LA BUROCRACIA.
El
término burocracia empezó a usarse en Francia en el siglo XVIII para relacionar
los cargos del gobierno que originaban sus propios intereses, la creación de
oficios y nuevos empleos; aunque muchas personas empiezan a creer que la
burocracia no es más que una desorganización, una organización ineficiente,
empleados incompetentes, y que todos los funcionarios, secretarios y demás
empleados no eran nombrados en sus puestos para lograr el interés público.
Marx en 1852 utilizó el término
burocracia para referirse al sistema administrativo del estado que lo calificaba
con un alto nivel de ineficiencia en el logro de objetivos, un enorme número de
funcionarios inexpertos, por mucho papeleo y lentitud en todos los
procedimientos administrativos. También Marx indicó que la burocracia se había
originado con el descenso del régimen feudal y la consolidación de la
monarquía, y que con la primera revolución francesa se afinó y se utilizó para
enfrentar la descentralización basada en los poderes locales.
IV-
CARACTERÍSTICAS DE LA BUROCRACIA.
1-
Reglas técnicas o normas.
2-
División del trabajo.
3-
Jerarquía administrativa.
4-
Separación entre cuadro administrativo y
medios de administración y producción.
5-
No existe apropiación de los cargos por quien
los ejerce.
6-
Rige el principio administrativo de atenerse
al expediente.
7-
Ejercicios continuados de funciones.
8-
Calificación profesional que fundamenta el
nombramiento.
9-
Cargos o empleos cuidadosamente definidos.
10-
Un orden jerárquico con líneas bien definidas
de autoridad y responsabilidad.
11-
Selección de personal con base de
calificaciones técnicas y profesionales.
12-
Reglas y reglamentos que rigen los actos
oficiales.
13-
Seguridad en el cargo y la posibilidad de
carrera (Promoción en la jerarquía).
V-
VENTAJAS DE LA BUROCRACIA.
-
Racionalidad en
relación: con el logro de objetivos de la organización.
-
Precisión en el
trabajo: del cargo y en la operación.
-
Rapidez en las
decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y quien debe hacerlo.
-
Uniformidad de
rutinas y procesos.
-
Unidad de dirección.
-
Disciplina y orden.
-
Posibilidad de hacer
carrera profesional dentro de la empresa.
-
Eficiencia y
productividad.
-
Competitividad.
VI-
RACIONALIDAD DE LA BUROCRACIA.
La
racionalidad implica adecuación de los medios a los fines. En el contexto
burocrático, esto significa eficiencia. Una organización es racional si en ella
se escogen los medios más eficientes para la implementación de las metas.
Cuanto más racional y burocrática se vuelve una organización, tanto más los
miembros individuales se convierten en engranajes de una máquina e ignoran el
propósito y el significado de su comportamiento. Esta concepción de
racionalidad, la que fundamenta la teoría de la administración científica la
cual implica el descubrimiento y aplicación de la mejor manera de realizar un
trabajo industrial.
Weber usa el término burocratización,
refriéndose al de las formas de actuar y de pensar que existen en el contexto
organizacional, y a toda la vida social. El término burocratización coincide
con el concepto de racionalización. El racionalismo puede referirse a los
medios racionales y a su adecuación o inadecuación para llegar a un fin, o
puede referirse a la visión racional del mundo a través de conceptos más
precisos y abstractos, desarrollados por la ciencia, rechazando toda religión y
valores metafísicos o tradicionales.
La racionalidad puede observarse en:
-
El rol de los servicios
públicos del empleo.
-
Administración
pública y reforma del Estado.
-
La hechura de la
política pública internacional contra la violencia intrafamiliar hacia la
mujer.
-
Responsabilidad
patrimonial del Estado.
VII-
DILEMAS DE LA BUROCRACIA.
Weber notó la fragilidad de la estructura
burocrática, que enfrenta un dilema típico: existen presiones de fuerzas
externas para obligar al burócrata a seguir otras normas diferentes a las de la
organización; y el compromiso de los subordinados con las reglas burocráticas
tiende a debilitarse. La organización, para ser eficiente, exige un tipo
especial de legitimidad, racionalidad, disciplina, y limitación en sus
alcances.
La capacidad para
aceptar órdenes y normas como legítimas, exige un nivel de renuncia que es
difícil de mantener. Las organizaciones burocráticas presentan una tendencia a
deshacerse, ya sea en la dirección carismática o tradicional, donde las
relaciones disciplinarias son más "naturales" y
"afectuosas" y están menos separadas de las otras. La capacidad de
renuncia exigida por la organización racional no se puede desarrollar en su
interior, depende de las relaciones sociales más amplias, que se dan en la
familia tradicional o en el grupo carismático. La racionalidad de la estructura
racional es frágil y necesita ser protegida contra presiones externas, a fin de
poder dirigirla hacia sus objetivos.
Los burócratas son personas que forman el cuerpo administrativo de la
jerarquía y estructura de la organización, que siguen las normas impuestas y
sirven a los objetivos de la organización. Weber señala la existencia de jefes
no burocráticos que seleccionan y nombran a los subordinados, que establecen
las reglas, que determinan los objetivos y que, son elegidos o heredan su
posición. Esos jefes de la organización desempeñan el papel de estimular la
unión emocional, de los participantes con la racionalidad.
En la organización burocrática,
la identificación se refiere a la posición y no a quién desempeña un cargo. Si
los individuos se ausenta, se sustituyen por otros con el criterio de
calificación técnica, y la eficiencia de la organización no se perjudica. La
ausencia de un jefe no burocrático de la organización provoca una crisis
(crisis de sucesión), que es acompañada de un periodo de inestabilidad. Tal
crisis es más evidente en los Estados totalitarios.
Las burocracias
establecen normas y reglamentos que necesitan imponer. Dan órdenes que deben
obedecerse a fin de que la organización funcione con eficiencia.
VIII-
DISFUNSIONES
DE LA BUROCRACIA.
La burocracia, según Max Weber, tiene unas
características que le dan previsión en su funcionamiento; sin embargo, un
crítico fuerte de este enfoque fue Merton quien notó las consecuencias
imprevistas a las que denominó Disfunciones de la Burocracia, en el sentido que
designan las anomalías del funcionamiento del modelo. Cada disfunción es el
resultado de algún desvío o exageración de las características del modelo. Se
consideran entre las más importantes las siguientes:
1-
Interiorización de las normas y apego a los
reglamentos.
2-
Formalismo y papeleo excesivos.
3-
Resistencia al cambio.
4-
Despersonalización con base del proceso
decisorio.
5-
Jerarquización con base del proceso decisorio.
6-
Conformidad extrema con rutinas y
procedimientos.
7-
Exhibición de símbolos de autoridad.
8-
Dificultad en la atención a los clientes y
conflictos con el público.
IX- INTERACCIÓN DE LA BUROCRACIA CON EL AMBIENTE.
Según Selznick la burocracia no es rígida ni
estática, sino adaptativa y dinámica. Cuando los resultado de una organización
no son aceptados por el medio ambiente hay que alterar su actividad y su
estructuración antes de alcanzar la aceptación local. Cuando el producto o
servicio de una organización no es aceptado por su medio ambiente; ésta deja de
existir, a no ser que reciba subsidio de una organización matriz o modifique el
producto o servicio.
En resumen se puede decir que:
-
La organización burocrática es una estructura
social adaptativa
-
La adaptación de la burocracia a la exigencia
externa de los clientes.
-
La adaptación de la burocracia a las
exigencias internas de los participantes.
-
Dentro de la organización formal se desarrolla
una estructura informal que genera actitudes espontáneas
-
La organización informal se hace indispensable
y marcha paralela al propio sistema formal.
-
La burocracia debe analizarse desde el punto
de vista estructural y funcional y no desde el de sistema cerrado y estable.
-
Las tensiones y dilemas de la organización se
disiparán a traves de las restricciones ambientales
X- GRADOS DE BUROCRACIA EN LAS ORGANIZACIONES.
Alvin Gouldner llevó a cabo una
investigación y concluyó que no existe un único modelo de burocracia pero sí
una variedad de grados.
Gouldner
identificó 3 tipos de comportamiento burocrático principales:
-
La pseudoburocracia: en la que las normas se
imponen desde afuera;
-
La burocracia representativa: las normas son promulgadas
por especialistas, cuya autoridad es aceptada por los supervisores y obreros.
Las normas tienen apoyo de todos, pues integran el sistema de valores
predominante en la fábrica.
-
La burocracia punitiva: las normas se imponen a
través de las presiones de la administración o de los empleados.
Estos
3 tipos de burocracia pueden coexistir en diferentes grados en una
organización, formando una situación compleja y un tipo mixto de burocracia,
originando, a su vez otros tipos o grados de burocracia.
El
proceso burocrático es un ciclo inestable, busca siempre la estabilidad y el
equilibrio, pero ocasiona tensiones y conflictos impersonales. La organización
es percibida como un sistema inestable.
No
existe un tipo único de burocracia, sino una infinidad de tipos que varían
dentro de un continuum que va desde el exceso de burocratización hasta la
ausencia de burocracia.
BIBLIOGRAFÍA
-
MAX WEBER, “Economía y Sociedad”, Fondo
de la Cultura Económica, Max Weber, “Qué es la burocracia”, Siglo XX.